Badanie rażąco niskiej ceny według UZP

Badanie rażąco niskiej ceny według UZP

6 min czytania

Niskie koszty pracy

W publikowanym przez Urząd Zamówień Publicznych Informatorze (nr 3/2015) odniesiono się do kilku ciekawych problemów związanych ze stosowaniem przepisów dotyczących rażąco niskiej ceny.

  • niskie koszty pracy jako przesłanka żądania wyjaśnień niskiej ceny oferty,
  • rozumienia dowodów na poparcie wyjaśnień niskiej ceny oferty,
  • powtórne wzywanie do udzielenia wyjaśnień niskiej ceny oferty.

Czy składając ofertę, w której koszty pracy są niższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę narażasz się automatycznie na wezwanie do wyjaśnienia ceny oferty?

Tekst zawarty w Informatorze nie jest do końca jasny.

Na pewno Urząd jest zdania, że na etapie badania czy wezwać wykonawcę do wyjaśnienia ceny należy brać pod uwagę koszty pracy z uwzględnieniem minimalnego wynagrodzenia za pracę. Dotyczy to jednak jedynie tych kosztów pracy, które będą poniesione w ramach stosunku pracy. W przypadku umów cywilnoprawnych koszt pracy może być niższy, pod warunkiem, że jest możliwy do uzyskania. Podsumowując, wedle Urzędu odpowiedź na nasze pytanie zależy od formy zatrudnienia pracowników w czasie realizacji zamówienia.

Wydaje się też, że podobne rozumowanie miałoby obowiązywać w ramach badania wyjaśnień niskiej ceny (a więc już pod kątem istnienia lub nie rażąco niskiej ceny, a nie samych podejrzeń). To by stało w przeciwieństwie do orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej, które uznaje, że wymóg uwzględnienia kosztów pracy na poziomie nie niższym od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązuje niezależnie od formy zatrudnienia (czy będzie to umowa o pracę czy umowa cywilnoprawna). Sam podzielam pogląd Izby.

Jak już wskazałem wyżej, chciałbym, by tak istotne sugestie były wyrażane w Informatorze UZP jasno. Na razie jednak pozostaje tylko zwrócić się do (p.o.) Prezesa UZP z prośbą o wyjaśnienia swojego stanowiska.

Charakter dowodów

W opinii Urzędu dowody do wyjaśnień niskiej ceny oferty to nie tylko dokumenty inne niż same oświadczenia wykonawcy zawarte w wyjaśnieniach. Same wyjaśnienia mogą stanowić dowód. A dokładniej szczegółowe i odnoszące się do faktów twierdzenia wykonawcy stanowią niejako dowód ogólnych twierdzeń wykonawcy.

Ustawodawca nie wskazuje, czym mają być ww. „dowody”, dlatego też należy przyjąć, że mogą być nimi dokumenty potwierdzające treść wyjaśnień, ale także takie informacje zawarte w samych wyjaśnieniach (np. szczegółowe obliczenia), które dowodzą prawdziwości i prawidłowości zawartych w nich twierdzeń.

Jest to pogląd odzwierciedlający dotychczasowe orzecznictwo KIO.

Powtórne wezwanie

Powtórne wezwanie do wyjaśnienia ceny oferty bywa dopuszczane przez Krajową Izbę Odwoławczą, ale nie jest to regułą. Zazwyczaj warunkiem dopuszczalności drugiego wezwania jest staranne przygotowanie pierwotnych wyjaśnień. Drugiej szansy KIO nie daje tym, których wyjaśnienia uznaje za ogólnikowe. Pierwotne wyjaśnienia powinny być dobre, tyle że zdaniem zamawiającego pozostaje jeszcze jakiś cień wątpliwości do wyjaśnienia. Dopiero wtedy możliwe jest dalsze wyjaśnianie ceny oferty.

Co innego wynika z przykładu zawartego w Informatorze UZP. Postępowanie tam opisywane jest o tyle specyficzne, że zamawiający musiał zwrócić się do wszystkich niewykluczonych wykonawców o złożenie wyjaśnień ceny oferty. Łącznie to 11 wezwań. Jak opisane w Informatorze:

„Przedstawione przez wykonawców wyjaśnienia nie zawierały szczegółowych danych dotyczących wskazywanych przez nich m.in. kosztów materiałów, zastosowanych technologii, wynegocjowanych umów z dostawcami, jak też nie zawierały informacji obrazujących, w jaki sposób wskazywane przez nich szczególne okoliczności wpłynęły na ceny oferowane w ramach przedmiotowego postępowania. Dodatkowo, wykonawcy nie załączyli stosownych dowodów potwierdzających ww. informacje.”

W porządku, już widzimy, że opisywane wyjaśnienia nie spełniały swojej roli. Co było później?

Zgodnie z wyrokiem Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 09.06.2014 r. (sygn. akt KIO 1049/14) „w myśl art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. W dyspozycji tegoż przepisu znajduje się również sytuacja, kiedy wykonawca złożył wyjaśnienia, ale wyjaśnienia te nie potwierdzają, że zaoferowana cena nie jest rażąco niska. Zważyć należy, iż nie chodzi tu bowiem o złożenie jakichkolwiek wyjaśnień, lecz takich wyjaśnień, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwalają na ocenę oferty pod względem zaoferowania rażąco niskiej ceny. Wskazówką dla wykonawcy składającego wyjaśnienia winien być przepis art. 90 ust. 3 ustawy Pzp, w którym jest mowa nie tylko o złożonych wyjaśnieniach, ale również o dowodach na ich potwierdzenie. Oczywistym jest zatem, że przedstawione wyjaśnienia winny być nie tylko konkretne i przekonywujące, ale również poparte stosownymi dowodami.”

Biorąc pod uwagę treść art. 90 ust. 1 ustawy Pzp i wezwanie zamawiającego o wyjaśnienia wraz z dowodami, należy uznać, że ww. wykonawcy nie złożyli wyjaśnień wraz z dowodami.

Urząd cytuje wyrok KIO zrównujący złożenie wyjaśnień niepotwierdzających, że zaoferowana cena nie jest rażąco niska z rażąco niską ceną oferty. Czyżby szykowało się odrzucenie wszystkich ofert w kontrolowanym postępowaniu?

Otóż nie:

Zamawiający nie uzyskał wyjaśnień wraz z dowodami pozwalającymi mu na ocenę, czy ceny ofert nie są rażąco niskie. Zaniechanie ponownego wezwania ww. wykonawców do szczegółowych wyjaśnień oraz przedstawienia potwierdzających je dowodów, stanowi naruszenie ww. przepisu.

Mając na uwadze, że wykonawcy nie udzielili wyjaśnień wraz z dowodami potwierdzającymi, że ceny ich ofert nie są rażąco niskie, Prezes Urzędu zalecił Zamawiającemu ponowne wezwanie wykonawców o złożenie szczegółowych wyjaśnień wraz z dowodami potwierdzającymi przedstawione w tych wyjaśnieniach okoliczności, ocenę złożonych wyjaśnień wraz z dowodami oraz ponowny wybór oferty najkorzystniejszej.

Kurtyna.

Obowiązek wzywania

Na koniec krótko o problemie mniej ciekawym. Otóż z art 90 ust. 1 prawa zamówień publicznych jasno wynika, że różnica 30% lub większa pomiędzy ceną oferty a szacowaniem zamawiającego lub średnią ceną wszystkich ofert powoduje konieczność wezwanie wykonawcy do wyjaśnienia ceny oferty. Powtórzono to w Informatorze i dobrze. Nadal słyszę głosy wskazujące na sytuacje, kiedy takie wzywanie nie jest racjonalne. Może i nie jest racjonalne, ale jest obowiązkowe.

Rozumiem, że istnieje ryzyko, że wykonawca z dość realną ceną nie potrafi sporządzić wyjaśnień. To już jest jednak kwestia wyboru: oszczędność czy trzymanie się prawa zamówień publicznych i ryzyko utraty najkorzystniejszej oferty. Kwestia wyboru osób ponoszących za to odpowiedzialność, a nie pracowników zamawiającego.